排污許可證制度的歷史已經(jīng)很長了，已有30多年。早在上世紀80年代就已產(chǎn)生。各省、區(qū)、直轄市出臺了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，并據(jù)此給企業(yè)核發(fā)了排污許可證。但環(huán)保部及其前身國家環(huán)保總局均未在全國層面統(tǒng)一過排污許可證的管理。我國有《環(huán)境影響評價法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》一法一規(guī)來規(guī)范項目建設階段的環(huán)評審批，但在項目運營階段卻依靠水、氣、聲、固、土、海等分項法律進行監(jiān)管，比項目審批更重要的項目監(jiān)管卻沒有行政法規(guī)予以管理。現(xiàn)在出臺了這部國務院行政法規(guī)《排污許可管理條例》把這個短板補上。
我們可以發(fā)現(xiàn)中國在環(huán)保領(lǐng)域的頂層設計，項目前端的管理靠環(huán)評制度、項目后端的監(jiān)管靠許可證制度。通過目前排污許可證的副本我們也會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的“證”可絕不是一張紙那么簡單，幾乎跟一本環(huán)評報告同樣詳細，卻跟環(huán)評報告絕不相同：許可證記載的內(nèi)容全是監(jiān)管的對象、數(shù)據(jù)，全是“干貨”；不像厚厚一本環(huán)評報告那么“水”。一本許可證副本幾乎就把一個企業(yè)各個方面的排污說的清清楚楚。現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境局到企業(yè)檢查幾乎不再像以前那樣主要拿出環(huán)評報告、批復出來看一看，監(jiān)測報告看一看，再去現(xiàn)場轉(zhuǎn)一圈就算完事了。現(xiàn)在執(zhí)法人員只需拿著排污許可證副本足矣，既短平快也更能發(fā)現(xiàn)真正的問題。
這么多年已經(jīng)過來了，排污許可制度也建立了，為何還要多此一舉為它制定一部條例呢？
排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進行的。通過環(huán)保體制改革（核心精神可以看一看《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號），它屬于政策，不是法規(guī)），我們的環(huán)保體制已經(jīng)從之前的“重審批、輕監(jiān)管”向“簡政放權(quán)（潛臺詞就是輕審批）、重事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)向，并積累了經(jīng)驗。現(xiàn)在制定這個條例一則可以補足規(guī)章法律地位low的短板，更是可以固化這一體制改革成果（用官方的說法叫作治理能力現(xiàn)代化）。
一、為何已有《排污許可管理辦法（試行）》，卻還制定《排污許可管理條例》？因為前者沒有身份
是為了確立排污許可證的法律地位，給它足夠的身份和地位。
《行政許可法》第十四條規(guī)定，本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。
第十五條規(guī)定，本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。
因此，生態(tài)環(huán)境部沒有資格制定一項“許可制度”。有些人一定要抬杠，說人家生態(tài)環(huán)境部是丫鬟，怎么人家還編制了《排污許可管理辦法（試行）》且執(zhí)行的好好的呀。確實如此，但從法律淵源上，它是兜圈子才實現(xiàn)讓《排污許可管理辦法（試行）》這個規(guī)范性文件長了幾個虎牙的：比如你不辦理排污許可證但你排放污水，環(huán)保局就可以用《水污染防治法》的處罰項來處罰排污單位，但處罰的名義不是人家“沒證”，而是人家“沒證排污”。但《條例》直接可以處罰“沒證”的（國務院條例有資格設立許可制度），不管你是否排污。如果你覺得“效果上沒區(qū)別”也是對的，但從法律上來說，區(qū)別是黑白之分。
我國2014年修訂《大氣污染防治法》、2015年修訂的《環(huán)境保護法》、2017年修訂的《水污染防治法》、等先后明確提出實行排污許可管理制度。法律依據(jù)如下：
現(xiàn)行《大氣污染防治法》第十九條規(guī)定， 排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
現(xiàn)行《水污染防治法》第二十一條規(guī)定， 直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可證應當明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可的具體辦法由國務院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。
我們看到，大氣污染防治法和水污染防治法授權(quán)國務院（并未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部）制定排污許可的具體辦法（環(huán)保法對此并未授權(quán)）。2016年11月，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號），國家層面的排污許可制度開始實施。原環(huán)境保護部2016年12月出臺了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號），在火電（廢氣）、造紙（廢水）行業(yè)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗，由該技術(shù)性文件落實該制度。要注意，這個文件的法律地位連部門規(guī)章都不及。2018年1月10日《排污許可管理辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第48號）作為落實《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）實施排污許可制度的重要基礎(chǔ)性文件發(fā)布，才將這項制度提高到部門規(guī)章層級。《排污許可管理辦法（試行）》是對《排污許可證管理暫行規(guī)定》的延續(xù)、深化、完善，主要實現(xiàn)了地位升格。
二、《條例》發(fā)布后，排污許可制度的法律法規(guī)體系
《排污許可管理條例》的上游法律是《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等全國人大制定的法律；目前最重要的兩個下游規(guī)范性文件是《排污許可管理辦法（試行）》（將來或許會更名）、《固定污染源排污許可分類管理名錄》。因為條例是在原《排污許可管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上編制的，因此，該試行辦法肯定會重新修訂或者更名為條例實施辦法。筆者建議關(guān)注環(huán)保實務的讀者一定要研究透這兩個文件，因為它們將是排污單位最具有實操性的守則。
排污許可證的申請與辦理類似于建設項目環(huán)境保護實行分類環(huán)評一樣，目前分為以下三類：
重點管理單位會被當然地納入“重點排污單位名錄”進行管理，這是需要引起重視的，這些單位肯定會成為環(huán)境執(zhí)法的重點單位，毫無疑問單位要做好全面應對。簡化管理單位，筆者建議務必做好環(huán)保臺賬管理。
三、《排污許可管理辦法（試行）》（簡稱辦法）升格為《排污許可管理條例》的典型變化
1、關(guān)于處罰項的力度：重罰
起步20萬，不講價。最高一次性可以罰100萬，環(huán)保執(zhí)法人員搖身一變跟稅務稽查人員一個級別了。現(xiàn)在企業(yè)講法律風險管控，必講稅務風險和環(huán)保風險，卻很少講安全生產(chǎn)風險。由此可見環(huán)保的地位。
2、關(guān)于處罰項的數(shù)量：罰款項更多
辦法僅規(guī)定了排污單位無證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監(jiān)測違法、未公開信息等5種情況的處罰條款。《條例》的處罰條款則遠遠超過上述情況，新增很多處罰項。
舉例說明，如果企業(yè)提供虛假材料騙取了許可證，條例發(fā)布之前，環(huán)境局只能撤回許可證了事；而條例生效后，環(huán)境局就可以根據(jù)以下的依據(jù)處罰單位20-50萬。從沒有牙的老虎，搖身一變成了鋸齒虎。為啥之前沒牙？因為根據(jù)《行政處罰法》第十三條規(guī)定，國務院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規(guī)定。所以，生態(tài)環(huán)境部在法律沒有規(guī)定騙取許可證要進行處罰的情況下，沒有處罰權(quán)。行政法規(guī)則反之。請自行對照下述條款的區(qū)別。
《排污許可管理辦法（試行）》第五十三條排污單位隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可的，核發(fā)環(huán)保部門不予受理或者不予行政許可，并給予警告。
《排污許可管理條例》第四十條 排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請排污許可證。
再如，《條例》規(guī)定未按照排污許可證規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報告是處罰項。辦法對此則沒有罰則。就連未填報排污登記表的，《條例》也規(guī)定處5萬元以下的罰款。
3、關(guān)于環(huán)保信息公開
辦法規(guī)定應公開排污許可證正本以及副本中的基本事項、承諾書和許可事項。監(jiān)管執(zhí)法部門應在全國排污許可證管理信息平臺上公開監(jiān)管執(zhí)法信息、無證和違法排污的排污單位名單。《條例》進一步細化。
4、“按證排污、按證監(jiān)管”是創(chuàng)設排污許可制度的目的，排污單位應持證排污、環(huán)保部門應依證監(jiān)管
對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管逐步從企業(yè)細化深入到管每個具體排放口，排污口信息化、監(jiān)管精細化。
從以污染物濃度管控為主轉(zhuǎn)向污染物濃度與排污總量雙管控，實現(xiàn)兩項制度的整合。
針對當前霧霾防治，在排污許可證中增設重污染天氣期間等特殊時段對排污單位排污行為的管控要求。《條例》第三十五條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處20萬元以上100萬元以下的罰款，責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治：（二）特殊時段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物。
5、將來幾項制度的融合、銜接、順暢監(jiān)管
排污許可與總量、環(huán)評、環(huán)境保護稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)保信息公開等制度是與排污許可制度緊密銜接的環(huán)保制度。
總量控制制度與排污許可整合，見上述第4條。
環(huán)評與排污許可兩項制度全面銜接，這項制度主要體現(xiàn)在許可證申請、審核階段。
企業(yè)實際排放量將作為環(huán)境保護稅征收的主要依據(jù)，平臺將與稅務總局數(shù)據(jù)共享，企業(yè)想動歪心思少繳稅估計涼了，別偷雞不成反而構(gòu)成犯罪。
四、證后監(jiān)管注意事項
1、環(huán)境監(jiān)察不僅有現(xiàn)場的方式，還有在線的方式
環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的方式，除了現(xiàn)場檢查外，還包括在線監(jiān)控、函詢、要求行政相對人提交或者上傳報告或者資料、對有關(guān)環(huán)保的設施和設備抽檢、對違法的設備與設施依法查封扣押等，但最主要的方式還是現(xiàn)場檢查。
明確排污單位應當配合生態(tài)環(huán)境主管部門提供相關(guān)材料，在監(jiān)管過程中，生態(tài)環(huán)境主管部門可以將排污許可證、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告等材料作為依據(jù)。如果敢提供虛假材料，就等著更嚴重的處罰吧。
2、只要阻礙環(huán)保執(zhí)法就可以處以20萬以內(nèi)的罰款，不需要再找借口說進門為了查廢水廢氣
第三十九條規(guī)定，排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時弄虛作假的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款。
就此，我們看青島之前的一個案例。案情簡介：青島市環(huán)保局執(zhí)法入員至浦鐵公司現(xiàn)場檢查，被該公司保安以未經(jīng)公司負責人同意為由拒之門外。執(zhí)法人員當場向其送達了《環(huán)境違法行為協(xié)助調(diào)查告知書》，要求協(xié)助調(diào)查。之后，該局作出責改正決定書，鑒于該公司提交了整改文件，該局認定其違反了《水污染防治法》（2008年修訂）第二十七條的規(guī)定，決定對其罰款1萬元。該公司不服訴至法院，請求撤銷該處罰決定。法院認為：根據(jù)《水污染防治法》（2008年修訂）第七十條規(guī)定，拒絕環(huán)保主管部門的監(jiān)督檢查的，環(huán)保主管部門有權(quán)責令其改正，處1萬元以上10萬元以下罰款。原告保安以必須經(jīng)過公司負責人同意為由，阻礙執(zhí)法人員第一時間進廠檢查，構(gòu)成拒絕執(zhí)法人員檢查。但鑒于原告事后積極整改，符合輕微標準，被告對其處以1萬元罰款并無不當，遂判決駁回原告訴訟請求。
3、明確了排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時，以生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)測數(shù)據(jù)為執(zhí)法依據(jù)。以后，不會再有爭議。
4、企業(yè)環(huán)保臺賬管理地位更加突出
依法開展自行監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄、及時報送執(zhí)行報告，重點管理的排污單位需要與生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)。排污單位應當建立環(huán)境管理臺賬，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息，原始監(jiān)測記錄與環(huán)境管理臺賬保存期限均不得少于5年。《條例》以排污單位自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告為手段，壓實排污單位主體責任，推動主動守法。
5、《條例》的發(fā)布將為地方生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管帶來更明確的法律依據(jù)，有利于管理部門依照排污許可證對企業(yè)污染物排放進行監(jiān)管、直接進行處罰
如果單位向環(huán)境局提交的排污許可證副本內(nèi)信息是虛假的，環(huán)境局可以吊銷其許可證并處100萬以內(nèi)的罰款；如果單位向環(huán)境局提交的排污許可證副本內(nèi)信息是真實的，則之后如果單位違反許可證規(guī)定的事項，環(huán)保局直接可以據(jù)此處罰排污單位，而不需要再尋找其他法律法規(guī)規(guī)定的處罰依據(jù)。在《條例》發(fā)布前，這是不可想象的。《條例》強化了排污單位污染物排放控制的主體責任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔“污染排放控制義務和責任的法律文書”，具有法定性、強制性，明確了排污單位按證排污的法律責任義務。實現(xiàn)了按證排污。